????3月3日晚上8點(diǎn)，住在北京友誼賓館的全國(guó)政協(xié)委員們趁著晚餐后的閑暇，都到室外散步了，年近七旬的全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)(下稱社法委)主任張福森卻獨(dú)自一個(gè)人坐在房間里，對(duì)一份調(diào)研報(bào)告反復(fù)斟酌，修改補(bǔ)充。
????這是一份近日將在全國(guó)政協(xié)大會(huì)上公布的調(diào)研報(bào)告，題為《積極推進(jìn)法官、檢察官及其輔助人員分類管理改革，促進(jìn)嚴(yán)格公正文明廉潔的司法隊(duì)伍建設(shè)》。這份調(diào)研報(bào)告指出，法官、檢察官隊(duì)伍建設(shè)存在四 大突出問題：準(zhǔn)入制度不夠健全；人力資源配置不盡科學(xué)；職業(yè)保障機(jī)制不夠完善；培訓(xùn)、考核、監(jiān)督機(jī)制缺乏力度。報(bào)告建議，對(duì)法官、檢察官實(shí)行分類管理，逐級(jí)遴選。
????調(diào)研中形成觀點(diǎn)
????“對(duì)法官、檢察官實(shí)行分類管理，逐級(jí)遴選，開始并沒有這個(gè)觀點(diǎn)?！睆埜Ｉ魅翁拐\(chéng)地對(duì)記者說。
????最早在2008年4月初，社法委第一次全體會(huì)議上，委員們列出的8個(gè)調(diào)研題目，并沒有這一項(xiàng)。其中一個(gè)有點(diǎn)相關(guān)的調(diào)研題目是法律職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。
????2008年6月，由來自法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)及其他方面的社法委員組成了“研究法律職業(yè)者的隊(duì)伍建設(shè)問題”調(diào)研組，由張福森主任帶隊(duì)到全國(guó)調(diào)研。每到一地，從上至下，召開不同種類的座談會(huì)，有專門請(qǐng)法院或檢察院人員參加的座談，有法院、檢察院和司法局三家共同參加的座談會(huì)。會(huì)上聽到了不同層次的聲音，搜集了真實(shí)完整的材料。
????調(diào)研長(zhǎng)達(dá)半年，當(dāng)年11月結(jié)束。調(diào)研組橫向跑了江蘇、遼寧、內(nèi)蒙古3個(gè)省區(qū)，縱向從最高法、最高檢一桿子插到縣里。
????“在調(diào)研的過程中，調(diào)研組既看到了這幾年法官、檢察官隊(duì)伍取得的成績(jī)，更清楚地看到現(xiàn)在這支隊(duì)伍建設(shè)存在的四大突出問題?！睆埜Ｉ魅握f。
????兩院隊(duì)伍四大問題
????調(diào)研報(bào)告指出，法官、檢察官準(zhǔn)入制度不夠健全。目前，法院和檢察院補(bǔ)充工作人員的主要渠道是招錄普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生和接收軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部。招收應(yīng)屆畢業(yè)生，主要按照招錄國(guó)家公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，沒有統(tǒng)一的符合司法工作特點(diǎn)的招錄標(biāo)準(zhǔn)。如沒有規(guī)定必須具有法律職業(yè)資格，招錄工作主要是由地方人事部門負(fù)責(zé)，法院、檢察院沒有完全的進(jìn)人自主權(quán)。招錄進(jìn)法院、檢察院的人員有相當(dāng)一部分長(zhǎng)期通不過國(guó)家司法考試，不具備法官、檢察官資格，不能擔(dān)任法官、檢察官，只能從事業(yè)務(wù)輔助或行政后勤等工作。他們占用了法院、檢察院的政法專項(xiàng)編制，導(dǎo)致法院、檢察院進(jìn)人困難，造成一線辦案人員嚴(yán)重短缺。
????其次，法官、檢察官人力資源配置不盡科學(xué)。據(jù)2008年4月統(tǒng)計(jì)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)留編不分的有9452名政法專項(xiàng)編制，空編不用的有2430個(gè)院、共17511名政法專項(xiàng)編制，編制混用的共有4927人。
????2003年以來，江蘇省檢察機(jī)關(guān)辦理審查批捕、公訴案件每年的增幅都在10%左右。北京市檢察機(jī)關(guān)2002年至2007年審查批捕案件增加了29%，審查起訴案件增加了25.7%，而編制僅增加了0.4%。
????法院系統(tǒng)工作量大幅度增加與編制資源整體緊張之間的矛盾也比較突出。2007年，全國(guó)法院共審結(jié)各類案件842.6萬件，比1995年上升了35.61%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)案件增加數(shù)量更加迅猛，但是法官編制與1995年相比沒有太大調(diào)整。北京朝陽區(qū)、海淀區(qū)法院年度收結(jié)案都超過5萬件，法官均不足200名。法官常年超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，身心狀況堪憂。
????第三，法官、檢察官職業(yè)保障機(jī)制不夠完善。
????法官、檢察官職級(jí)比例相對(duì)于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員普遍較低。由于沒有實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列，法官、檢察官職級(jí)比例政策受公務(wù)員法調(diào)整，但現(xiàn)有的公務(wù)員的職級(jí)比例政策并不符合法院、檢察院實(shí)際。
????法官、檢察官職業(yè)素質(zhì)要求、任職條件要求明顯高于普通公務(wù)員，但工資福利及職務(wù)保障卻和公務(wù)員一樣，高要求與低保障矛盾突出。雖然法官、檢察官津貼已經(jīng)落實(shí)，但占工資收入比例極低，而工資又與普通公務(wù)員一樣跟職級(jí)掛鉤，如果行政職級(jí)晉升緩慢，便會(huì)直接影響他們的工資福利。
????很多地方在機(jī)構(gòu)改革及人事調(diào)整中，在任職年齡上對(duì)法官、檢察官與其他行政機(jī)關(guān)工作人員一樣采取“一刀切”政策，致使一大批年齡在50歲左右、年富力強(qiáng)、理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀法官、檢察官提前離崗或變相退休，造成了人力資源的巨大損失。
????第四，法官、檢察官骨干人才流失和人員老化現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年至2002年，全國(guó)法院流失近2萬人，其中法官(包括助審員)約1.5萬人。遼寧省基層法院6206名法官中，35歲以下共有561人，僅占基層法官總數(shù)的9.04%。內(nèi)蒙古自治區(qū)基層檢察院檢察官平均年齡44.4歲，其中35歲以下的只占8.14%。
????分類管理自成序列
????張福森主任說，經(jīng)過認(rèn)真分析，調(diào)研組認(rèn)為要徹底解決上述問題，需要打破法院、檢察院目前單一的行政管理體制，在法院、檢察院內(nèi)部實(shí)行法官、檢察官及輔助人員分類管理和逐級(jí)選拔制度。
????調(diào)研報(bào)告提出將法檢系統(tǒng)內(nèi)部人員按分工劃分為法官(檢察官)、輔助人員、行政人員三大類，按照審判或檢察工作需求、工作內(nèi)容、工作量大小、能力要求等指標(biāo)定編、定崗、定責(zé)、定比例，因事設(shè)職，實(shí)行不同的準(zhǔn)入制度，制定不同的考核制度和職務(wù)職級(jí)晉升辦法，確定不同的工資福利待遇和退休、離職條件。對(duì)法官、檢察官實(shí)行不同于普通公務(wù)員、符合司法工作規(guī)律和法律職業(yè)特點(diǎn)的單獨(dú)序列管理制度。
????其重點(diǎn)內(nèi)容則是將法官、檢察官的管理與行政職級(jí)職務(wù)脫鉤，工資、福利、考核、晉升、激勵(lì)、懲戒、退出等與法官法、檢察官法規(guī)定的等級(jí)相關(guān)聯(lián)，并完善法官、檢察官逐級(jí)遴選程序，拓寬來源渠道，適當(dāng)延長(zhǎng)法官、檢察官退休年齡。在當(dāng)前分類管理改革不能一步到位的情況下，可考慮參照警察管理辦法，對(duì)法官、檢察官實(shí)行單獨(dú)序列管理，提高職務(wù)津貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)法官、檢察官的工作積極性。
????在張福森主任看來，實(shí)行法官、檢察官及輔助人員分類管理改革，有利于加快高素質(zhì)、專業(yè)化法官、檢察官隊(duì)伍建設(shè)，有利于整合司法人才資源，提高司法工作效率，有利于促進(jìn)法官、檢察官選任、培訓(xùn)、考核、職業(yè)保障等管理機(jī)制建設(shè)。
????為此，調(diào)研報(bào)告建議，“中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組組織中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、中組部、人力資源和社會(huì)保障部、中編辦等單位共同研究法官、檢察官及其輔助人員分類管理問題，拿出具體方案，并在人員分類管理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究法官、檢察官的職業(yè)保障問題。”
????分類管理分步試行
????對(duì)這一建議，中國(guó)政法大學(xué)教授、全國(guó)律協(xié)刑事委員會(huì)副主任顧永忠的評(píng)價(jià)是：“很重要?！?/p>
????顧永忠認(rèn)為，這么多年來一直把法官和檢察官當(dāng)成普通公務(wù)員來管理，并不符合憲法以及《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《法官法》、《檢察官法》對(duì)法官、檢察官的定位。其次，這樣做是不公平的。比如說現(xiàn)在要進(jìn)入法院和檢察院，在參加完被譽(yù)為“中國(guó)第一考”的司法考試之后，還要經(jīng)過一個(gè)公務(wù)員考試。這兩個(gè)入門考試和其他行政機(jī)關(guān)公務(wù)員入門相比，要高得多嚴(yán)得多，要付出更多的代價(jià)。可進(jìn)入以后，是同樣的地位和待遇，顯然不公平。司法機(jī)關(guān)是依法獨(dú)立審判，依法獨(dú)立檢察，而行政機(jī)關(guān)是下級(jí)服從上級(jí)，這顯然不適合司法機(jī)關(guān)特殊性的要求，所以我們才采取了一府兩院的體制。但我們?cè)趯?duì)人的管理上，卻又把它混為一談。這樣就造成了法院和檢察院在很大程度上要受到同級(jí)行政機(jī)關(guān)的制約，使我們?cè)趫?zhí)法的活動(dòng)中地方保護(hù)主義頻現(xiàn)。
????“如果在分類管理的基礎(chǔ)上，再實(shí)行條條管理，上級(jí)法院和檢察院工作人員由下級(jí)選拔產(chǎn)生，這樣既維護(hù)了它的獨(dú)立性，又可以在一定程度上削弱地方保護(hù)主義的干預(yù)，當(dāng)然更好?！鳖櫽乐艺f。
????對(duì)此建議，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授何家弘同樣拍手叫好：“這樣分類管理有了制度上的保障，在任職和晉升上不受公務(wù)員制度的約束，可以使他們更好地履行職權(quán)，更有權(quán)威和可信度。至于從上到下遴選法官、檢察官，有好處，但操作起來難度大?！?/p>
????似乎正因?yàn)榭紤]到這一點(diǎn)，政協(xié)社法委的這份調(diào)研報(bào)告的最后建議，實(shí)行不同的管理體制，可以考慮在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，制定統(tǒng)一的實(shí)施辦法在全國(guó)逐步推開。(記者 韋文潔)
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