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????2009年12月15日，北京石景山區(qū)的首鋼老廠區(qū)。工人的安全帽上粘滿煙囪上落下的灰塵。本刊記者肖翊攝

????汪勁很無奈。

????“《環(huán)境保護法》現(xiàn)在基本已經(jīng)被架空了！”作為全國人大和環(huán)保部門組織的歷次《環(huán)境保護法》修訂調研組的主要成員之一，北京大學法學院環(huán)境法學教授汪勁從1993年開始就參與全國人大環(huán)資委關于《環(huán)境保護法》修訂的調研工作。

????目前我國正在使用的《環(huán)境保護法》，依然是1989年修訂版，當時的中國正處于從有計劃的商品經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過度的時期。這部法律的出臺，在當時被視為民族環(huán)保意識進步的象征。

????“如今，《環(huán)境保護法》歷經(jīng)20余年，卻一直沒有被修訂，其內容早已與現(xiàn)實脫節(jié)，跟不上時代的發(fā)展，甚至跟后來制定的單行環(huán)境法律相沖突。”汪勁說。

????據(jù)記者了解，目前我國在環(huán)境監(jiān)管的法律實踐中，主要依賴于諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境保護的單行法。在1979年制定、1989年修訂之后的《環(huán)境保護法》，在21年后的今天已處于被“束之高閣”的尷尬狀態(tài)?！董h(huán)境保護法》是廢除還是再修訂后升格，成為人們關注的焦點。

????被單行法“架空”？

????揚沙、細塵。4月17日，沙塵暴席卷北京?！盎食恰痹谏硥m的籠罩下一夜之間再度變成“黃城”。

????之后，中國氣象局公布了此次浮塵的量化數(shù)據(jù)：夜降浮塵30萬噸，人均20公斤。

????幾天后，環(huán)保部環(huán)境保護部政策法規(guī)司司長楊朝飛在公開場合呼吁盡快修訂《環(huán)境保護法》使其成為國家的基本法律，以便能更好地保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康。

????《環(huán)境保護法》修改問題再次浮出水面。當下該法的處境已分外尷尬。

????據(jù)了解，我國在1989年修改制定《環(huán)境保護法》之后，又先后制定了近30部由全國人大常委會審議通過的環(huán)境與資源保護的單行法及相關法，如：《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《海洋環(huán)境保護法》 等。

????汪勁教授曾做過統(tǒng)計：從1979年到現(xiàn)在，全國人大包括其常委會制定的法律加到一起大概有270多部，而上述近30部關于環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟在內的法律，就占了近1/10。

????而這些單行法與相關法，很大程度上已經(jīng)覆蓋、完善了原有的《環(huán)境保護法》中的條款，如《環(huán)境保護法》關于建設項目環(huán)境影響評價的第13條、關于防治土地沙化和水土保持的第20條，這些條款的內容分別被《環(huán)境影響評價法》、《防沙治沙法》、《海洋環(huán)境保護法》等法律做了詳細規(guī)定。

????全國人大代表葉倩對此進行的統(tǒng)計顯示，《環(huán)境保護法》的所有條文，70%~80%已經(jīng)被新的環(huán)保單行法、相關法完善了。

????這也就意味著，《環(huán)境保護法》制定和修訂時遇到的法律問題，現(xiàn)在幾乎都已不存在?！董h(huán)境保護法》中原則性的規(guī)定處于“名存實亡”的狀態(tài)。

????甚至一些單行法中的部分法條也與《環(huán)境保護法》發(fā)生“沖突”。如《環(huán)境保護法》第二十八條規(guī)定，“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標準排污費”。也就是說，《環(huán)境保護法》規(guī)定企業(yè)繳納排污費，就可以超標排污。

????而2008年修訂后頒布實施的新《水污染防治法》中第九條就規(guī)定：“企業(yè)應遵守污染物排放標準和總量控制指標提出的禁止性要求，不得超過國家或地方規(guī)定的排放標準和總量控制指標排放水污染物”。同時，《水污染防治法》第七十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，處應繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”。

????修改為何難產(chǎn)？

????既然已嚴重“過時”，為何《環(huán)境保護法》未能應時修改？

????國家環(huán)保部環(huán)境保護部政策法規(guī)司司長楊朝飛向記者介紹，在2002年-2008年期間，全國人大在7 年間不間斷地建議修改《環(huán)境保護法》，尤其是在2003年，全國人大成立了環(huán)境與資源保護委員會，當時的一個重要內容就是要修改“與社會主義市場經(jīng)濟相適應的法律”，《環(huán)境保護法》的修改也位列其中。

????可以說，從2002年開始一直到現(xiàn)在，全國人大一直組織人員在做調研，包括組織國內各部委的官員和高校從事環(huán)境法研究的學者到境內外考察、培訓，僅汪勁教授參與的，就不下三次。

????讓汪勁耿耿于懷的，是環(huán)保相關法律的修訂過程中所體現(xiàn)出的部門權力紛爭對《環(huán)境保護法》修改的“拖累”。

????目前，我國跟環(huán)境保護直接相關的部門就有國家發(fā)改委、環(huán)保部、國土資源部、水利部、林業(yè)局、海洋局、氣象局、 農業(yè)部等多個部委，隨著環(huán)境保護意識的增長，單行環(huán)保法律也越來越完善，甚至有的法律已經(jīng)多次修改，比如前年已經(jīng)頒布的新《水污染防治法》、《大氣污染防治法》目前也正在進行第三次修訂。

????但汪勁認為，這些單行環(huán)保法律每修訂一次，傳統(tǒng)的資源部門與環(huán)保部門的權限就更加難以界定?！耙浴董h(huán)境保護法》的修改為例，1989年修改的《環(huán)境保護法》跟以往相比有進步，但之后各單行法修改時，按照環(huán)保部門的說法是‘每修改一次，《環(huán)境保護法》就退一步’。也就是說，修改每一個單行環(huán)境法律時，每一個部門的權力，他們都希望寫進去。寫得越明確，其他部門就越插不了手?！?/p>

????汪勁表示，由于我國規(guī)定的環(huán)保法體制是統(tǒng)一管理和部門分工管理相結合，但是統(tǒng)管和分管怎么結合，也存在著矛盾?！昂芏嗖课颊J為，《環(huán)境保護法》修改并不是環(huán)保部門一家的事，大家都有參與的份?！?/p>

????目前相關各部委基本上都下設有跟環(huán)境資源保護相關的司和處?！斑@實際上是政治體制改革的矛盾，在一定程度上反映到《環(huán)境保護法》的修改問題上了，所以一直修改不了?！蓖魟耪f。

????去留存四大爭論

????用它也用不上，不用又是一部法律——針對《環(huán)境保護法》的如是現(xiàn)狀，學術界一直爭論不斷。

????據(jù)環(huán)保部環(huán)境保護部政策法規(guī)司司長楊朝飛介紹，目前關于《環(huán)境保護法》修改的爭論主要有“修改論、廢止論、擱置論、改造論”四種，其中“廢止論”和“改造論”爭議最大。

????據(jù)知情人士介紹，全國人大法工委認為可以通過“清理法律”的辦法來解決環(huán)保相關法律的規(guī)范化問題，比如采取法律的備案、評估等方法來廢止一些法律，然后再重構一些法律。

????汪勁認為，從《環(huán)境保護法》目前的狀態(tài)看，應該廢止掉。但他同時表示，如果不廢除《環(huán)境保護法》，也可以將這部法律升格為基本法。

????根據(jù)《立法法》，我國法律分為基本法與一般法兩大類。汪勁指出，《環(huán)境保護法》的修訂方向，就是要把它升級成為體現(xiàn)“環(huán)保是基本國策”的基本法，統(tǒng)領一切環(huán)境單行法。

????“基本法30條也行，20條也行，具體的修訂重點，在于確定政府的責任，便于政府依法履行環(huán)保公共職能，不要部門之間總是爭來奪去。” 汪勁說。

????環(huán)保部環(huán)境保護部政策法規(guī)司司長楊朝飛則更傾向于“改造論”。

????“這是近年出現(xiàn)的一種新的觀點，這種觀點認為，既然當前一些政府妨礙環(huán)境執(zhí)法的問題比較普遍，那么就應改變《環(huán)境保護法》的調整對象，由過去約束企業(yè)法人為主，改為約束政府行為為主。從而將《環(huán)境保護法》改造成一部環(huán)境保護的行政法規(guī)?！?楊朝飛說。